Les évolutions démographiques au fondement de la problématique de l’avenir de notre système de retraite sont bien documentées.

De nombreux rapports, depuis le début des années 90, jusqu’à ceux publiés par le COR depuis 2001 convergent pour établir, de façon robuste, le fait que l’arrivée à l’âge de 60 ans des générations nombreuses d’après guerre et l’augmentation de l’espérance de vie à ce même âge conjugueront leurs effets à long terme sur l’effectif des retraités qui augmenterait de 52% entre 2008 et 2050 où, à législation constante, il se situerait à près de 23 millions.

Le vieillissement démographique, qui devrait atteindre son intensité maximale entre 2020 et 2040, n’est donc en rien une nouveauté. Il ne s’est pas aggravé depuis la réforme de 2003 et encore moins depuis le rendez-vous de 2008…

Mais, aujourd’hui le gouvernement entend justifier une nouvelle réforme des retraites en mobilisant, en forme d’évidence, l’argument de la contrainte démographie, sans tenir compte des réformes récentes et des logiques qu’elles ont déployé pour y répondre.

La réforme de 2003, en particulier, s’y référait explicitement en prévoyant la mise en œuvre d’un processus continu d’allongement de la durée de cotisation, qui nous disait-on à l’époque, constituait « la meilleure garantie, et la plus juste pour assurer un haut niveau de retraite, sans faire reporter sur les actifs de demain un charge démesurée. », c'est-à-dire pour « sauver » la répartition, selon le vocabulaire alors déjà en vogue.

Mais le succès de cette stratégie était également conditionné au retour du plein emploi à partir de 2015, lequel selon le ministre Fillon, devait résulter, quasi mécaniquement, de la diminution de l’effectif des nouvelles générations d’actifs, relativement aux cohortes de seniors, issues du baby-boom d’après guerre et devant quitter la vie active, à partir de 2006.

Dès lors, la situation financière de l’Unedic, tout comme celle des administrations publiques ne pouvait que structurellement s’améliorer, ce qui devait permettre de dégager des marges pour financer l’augmentation des dépenses de retraite, sans augmenter le taux global des prélèvements obligatoires.

Ainsi, selon l’exposé des motifs de la loi de 2003, « l’effort accru des employeurs publics », d’une part, et le « redéploiement du financement bénéficiant aujourd’hui à d’autres branches de la protection sociale » d’autre part, devaient fournir l’équivalent de 1 point de PIB en 2020, nécessaire pour assurer la couverture du besoin de financement du système de retraite à cet horizon, selon le scénario de référence du COR sur lequel le gouvernement s’était appuyé pour calibrer sa réforme.

Depuis l’été 2009 et l’annonce d’une nouvelle réforme, ce scénario est de fait abandonné. Cette décision est justifiée par l’apparition, plus précoce que prévu, en 2005, du déficit du régime général, et son aggravation ultérieure, qui montreraient que le vieillissement démographique serait la menace essentielle pesant sur la viabilité du système de retraite par répartition.

La crise économique, qui lors de la présentation du PLFSS 2010, était encore désignée comme la cause première du déficit du régime général au travers de son incidence sur les recettes, à hauteur de 65% en 2009 et de près de 75% en 2010, ne serait plus aujourd’hui, qu’un facteur d’accélération de cette dérive attendue des comptes des régimes de retraite.

Mais, poser ce diagnostic, signifie que les concepteurs de la réforme de 2003 auraient largement sous-estimé la détérioration du rapport démographique, cotisants sur retraités, à long terme, ce qui, à ce jour, n’a été confirmé ni par l’Insee, ni par le COR et conduit, en conséquence, à mettre une nouvelle fois en question la confiance que l’on peut placer dans le discours politique, pourtant présentée comme un gage de son efficacité.

A l’inverse, on ne peut manquer d’observer que la réforme de 2003, a sous-estimé l’impact financier des départs anticipés à la retraite (DAR) pour carrière longue et que, le sous financement de cette mesure (coût estimé à 2,1 milliards en 2009, après 2,4 en 2008), ajouté à la décision de ne pas augmenter la cotisation retraite au début 2009 de 0,3 point, en raison de la crise (coût estimé à 1,2 milliard en 2009) et aux effets de celle-ci sur la masse salariale (en recul de 1,3 point dans le champ Acoss en moyenne annuelle 2009) et les recettes fiscales de l’État finançant les pensions des fonctionnaires, expliquent pour l’essentiel l’aggravation du déficit du système de retraite depuis 2007.

Ainsi, en exhibant à l’excès de l’argument démographique, pour justifier le changement de sa stratégie de pilotage du système de retraite, le gouvernement invalide le scénario économique de moyen long terme sur le quel été était fondée la réforme de 2003 et admet que la crise se soldera, in fine, par des pertes de production définitives.

Mais, on ne peut manquer d’observer que cette mobilisation de l’évidence démographique, travailler plus longtemps parce qu’on vit plus longtemps, et la référence à un scénario économique de croissance durablement ralenti (scénario B du COR avec 1,5% de croissance de la productivité du travail à long terme), renvoie à une autre réalité, celle de l’échec d’une politique économique et sociale, consistant depuis bientôt 10 ans, à tarir les ressources publiques en multipliant les dépenses fiscales, sans bénéfice pour l’expansion des capacités productives de la Nation et l’augmentation du niveau de l’emploi de qualité.

Loin de répondre à une nécessité démographique, la réforme qui se dessine, n’est donc que la traduction d’un renoncement. Celui d’entreprendre, sous la pression des marchés financiers, censés incarner à eux seuls la rationalité économique, la mise en œuvre d’une politique de relèvement du sentier de croissance potentielle.

En fait, en traitant avec des moyens structurels, un problème, pour une large part conjoncturel, lié au cycle économique et à son instabilité croissante, il s’agit pour les initiateurs de cette réforme, de saisir l’opportunité de la crise pour réduire la part des prestations sociales dans le PIB. Cela explique que le projet en cause se limite à un horizon de court terme, 2018, et qu’il compte principalement sur la compression des dépenses pour rétablir l’équilibre financier du système à cette échéance.

A cette fin, le projet compte sur l’augmentation de l’âge légal de la retraite de 60 à 62 ans et l’âge du taux plein, de 65 à 67 ans, pour fournir le principal des économies à réaliser (18,6 milliards sur un besoin de financement avant réforme estimé à 42,3 milliards en 2018), via le décalage contraint de l’âge moyen de liquidation des pensions, l’augmentation de la fréquence et du taux de la décote et la diminution de la fréquence et du taux de la surcote.

Mais, l’efficacité théorique de cette logique comptable risque fort d’être prise en défaut, en raison de ses effets induits sur le fonctionnement du marché du travail, dans un contexte de rationnement persistant de l’emploi.

En particulier, on peut craindre que l’offre de travail supplémentaire qui se présentera face à une demande encore trop raréfiée pèse davantage sur les salaires et freine l’insertion des jeunes ou des femmes inactives dans l’emploi, ce qui, compte tenu des effets de bouclage, ne rendrait que plus problématique encore le redressement de l’emploi et de la masse salariale, essentiel au rétablissement des comptes sociaux.

Les évolutions récentes et divergentes de l’activité, de l’emploi et du chômage des différents segments de la population en âge de travailler devraient pourtant déjà alerter sur les limites des possibilités réelles d’allonger les carrières professionnelles pour tous, en application de la logique des réformes antérieures, dans un contexte de sous emploi massif (Cf. les résultats de l’enquête emploi de l’Insee du 1^er trimestre 2010).

Dans ce contexte de déséquilibre persistant, on imagine mal aussi, comment un « effet d’horizon », lié au recul de l’âge d’ouverture des droits, selon les travaux de Hairault et al (2006-2009) pourraient jouer en faveur des seniors, alors que les entreprises sont globalement privées de toute visibilité et plutôt enclines à réduire leurs coûts salariaux.

Au-delà de ces considérations générales, il importe de juger de l’équité et de l’efficacité, des principales dispositions de ce projet, afin d’évaluer sa capacité à susciter la confiance et l’adhésion de celles et ceux qu’il vise.

Le gouvernement affirme que le relèvement de la durée de cotisation est moins juste que celui de l’âge, tant pour les jeunes de moins de 30 ans, qui connaissent des débuts de carrière difficiles et ne parviennent pas à valider autant de trimestres que leurs aînés, que pour ceux qui ont fait des études relativement longues et qui devraient, de ce fait, retarder encore plus leur départ pour échapper à la décote.

Mais dans le premier cas, le critère de l’âge n’efface pas l’impact sur les pensions des débuts de carrière chaotiques, alors qu’il ne garantit pas que leurs fins puissent s’effectuer en situation d’emploi, en raison même du décalage de date qui leur sera imposé pour liquider leurs droits.

Dans le second cas, on oublie simplement les différentiels d’espérance de vie, à âge donné, qui avantagent les cadres par rapport aux salariés peu qualifiés, sans même parler des différences de rapport au travail qui en valorise la perception pour celles et ceux qui peuvent s’y accomplir, situations d’autant plus rares que l’on descend dans la hiérarchie sociale.

Ainsi, contrairement à ce que soutient le gouvernement, en mobilisant l’âge plus que la durée de cotisation, on n’améliore en rien l’équité du système. Tout au plus, ne fait-on que substituer une injustice à une autre telle que, par exemple, 44 ans de cotisation seront nécessaires aux ouvriers de la génération 1956, ayant commencé à 18 ans, contre 42 ans antérieurement, pour obtenir le taux plein, sans surcote, alors que 41,5 ans devraient assurer les mêmes droits et le plus souvent pour une période de retraite plus longue, pour ceux de la même génération ayant commencé leur carrière à 20,5 ans et qui, antérieurement auraient dû, dans ce cas, liquider à 62 ans.

Par ailleurs, en décalant la borne d’âge du taux plein de 65 à 67 ans, la réforme accentuera encore les difficultés qu’éprouvent de nombreuses femmes, singulièrement des moins qualifiées avec carrières incomplètes, pour liquider leur retraite sans décote. Celles qui ne pourront travailler jusqu’à cet âge subiront donc une double peine, cumulant une décote et une proratisation de leur pension, plus importantes qu’aujourd’hui, à âge de départ et à durée de cotisation inchangés.

Tout comme à propos des possibilités d’allongement des carrières, cette dégradation des conditions d’ouverture des droits des femmes se lie déjà dans les statistiques, puisque, en 2009, la part des femmes ayant liquidé au régime général avec décote atteint 8,86%, contre 6,85% en 2003, avec en moyenne, un déficit de 14,8 trimestres contre 11,8 pour les hommes.

Promouvoir l’équité, c'est-à-dire traiter de façon inégale des situations différentes dans une perspective de rétablissement de l’égalité réelle des droits, c’est en matière de retraite, apporter des réponses incontestables aux écarts d’espérance de vie constatés à un âge donné, au moment du départ à la retraite et hérités des conditions d’exercice du travail durant la vie professionnelle.

Or, sur ce registre, on constate que la médicalisation et l’individualisation du traitement des effets de la pénibilité au travail ne concerneraient que 10 000 personnes sur un total de près de 700 000 départs annuels à la retraite. Comme le remarquait récemment un DRH d’une grande entreprise, « en conditionnant un départ anticipé à une usure déjà avérée, on met une exigence qui relève en fait non pas du système de retraite mais de la logique des accidents du travail et des maladies professionnelles ». C’est dire que l’on est loin d’une prise en compte, par la solidarité nationale, des effets différés de la pénibilité sur l’espérance de vie à la retraite, fondée sur des critères objectifs, tel que l’exposition au travail de nuit, sur lesquels, les partenaires sociaux eux-mêmes, étaient tombés d’accord.

L’équité n’est pas davantage mieux traitée dans le cas des salariés avec carrière longue. La loi de 2003 avait en effet posé des principes simples, qui permettaient l’anticipation du départ à la retraite relativement à la règle commune, soit la durée d’assurance requise pour le taux plein augmentée de 8 trimestres.

La substitution partielle du paramètre de l’âge légal à celui de la durée cotisée met à mal ce dispositif et ne permettra plus à de nombreux salariés, qui ont aussi souvent exercé des métiers pénibles, de pouvoir partir avant 60 ans. Là encore, la volonté de faire des économies touche les moins favorisés des salariés.

L’efficacité de la réforme, se mesurera pour les régimes comme pour les actifs par l’amélioration du taux de transition direct de l’emploi à la retraite, aujourd’hui minoritaire, comme le suggère l’âge moyen de cessation d’activité dans le secteur privé, toujours inférieur à 60 ans (selon la Cnav, au plus 50% des nouveaux retraités de 2006 étaient en emploi en 2005). Cette état de fait interroge les politiques d’emploi en général et les mesures destinées au seniors en particulier. Et là encore on est très loin des conditions de l’émergence d’une politique de gestion des âges, en lieu et place des pratiques actuelles où prédomine encore la gestion de la main d’œuvre par l’âge.

De ce point de vue, le projet de loi est en effet très décevant. Sans même évoquer la quasi absence des « CDD seniors » créés à la suite de l’ANI de 2005 sur l’emploi des seniors, il ne semble pas avoir tiré les conséquences des évaluations disponibles des dispositifs de la politique de l’emploi qui ont établi de façon robuste que, les mesures ciblées, loin de créer des emplois ne peuvent au mieux qu’en modifier la répartition entre les différents publics cibles, différenciés selon des critères de genre, d’âge et(ou) de qualification, via des effets de substitution.

L’efficacité, en termes de consolidation financière du système à long terme, se mesure aussi à la dimension des ressources additionnelles qui devraient être dédiées à la retraite. De ce point de vue, on observe d’abord, que les recettes fiscales nouvelles ne devraient représenter qu’à peine plus de 10% du besoin de financement estimé à l’horizon 2018. Ensuite, alors que cette somme est de très loin inférieure à la part que représentent les dépenses de solidarité dans l’ensemble des dépenses de retraite, on ne peut manquer d’observer qu’elle est proche de l’effort de convergence exigé des fonctionnaires (4 milliards d’€ en 2018), notamment au travers de l’augmentation de leur cotisation retraite.

De même, on ne pourra que regretter le choix de liquider par anticipation les avoirs accumulés par le FRR pour apurer la dette cumulée du régime général.

L’argumentation du gouvernement est à cet égard irrecevable. Contrairement à ce qui est affirmé, le FRR n’avait pas pour mission de provisionner les excédents du régime général lorsqu’ils existaient, avant 2005, mais de lisser l’effort contributif sur la période 2000-2040 de façon à ce que les générations actives au-delà de 2020 ne soient pas les seules à supporter le coût du papy-boom, s’ajoutant aux effets de l’allongement de l’espérance de vie sur les dépense du régime général.

Au contraire, on ne peut que déplorer que les gouvernements successifs depuis 2002, n’aient pas cru devoir abonder les ressources du FRR par des ressources pérennes (les recettes de privatisation s’étant taries) devant lui permettre de remplir cette mission au service de la solidarité inter générationnelle à compter de 2020 et à hauteur de 150 milliards d’€, comme envisagé initialement.

Enfin, on s’étonne d’une pratique financière consistant à solder le règlement d’une dette par la création d’une autre que devront assumer les générations actives de l’après 2020.

Ainsi, ces dernières seraient sollicitées à un double titre, puisque devant cotiser plus longtemps, pour des droits parfois moindre en raison de parcours d’insertion plus chaotiques que ceux de leurs aînés et qu’au surplus, elles devraient se substituer au FRR, à due concurrence de quelque 30 milliards d’€, pour assurer l’équilibre du financement du régime général.

Au total, notre conviction est que le texte soumis à notre examen ne peut atteindre son objectif affiché, soit de recréer les conditions de la confiance dans notre système de retraite par répartition, fondé sur le respect de l’enchaînement des droits et devoirs.

Le fait de privilégier le paramètre de l’âge d’ouverture des droits ne fera qu’avantager les catégories sociales à espérance de vie longue à 60 ans, alors que couplée à la non prise en compte de la pénibilité, la réforme proposée réduira de fait les droits des moins favorisés. Ce caractère anti redistributif est de plus renforcé par la modicité des contributions exigées des mieux nantis.

Ensuite, bien loin d’inscrire l’évolution du système de retraite dans une perspective de long terme, par la stabilisation de règles simples, par exemple, reliant les conditions d’accès au droit à la retraite à la variation de l’espérance de vie à 60 ans, ou à l’évolution des taux d’emploi à un âge donné, le présent projet de réforme en rétrécit l’horizon, de 2010 à 2018, soit 9 ans de moins que lors de la réforme de 2003, se limitant pour l’essentiel à maximiser l’impact financier à court terme de la remise en cause effective de droits acquis en 2003 et en partie confirmés en 2008, tels que la surcote ou le DAR.

Mais enfin et surtout, en prétendant se justifier par des arguments relevant de la seule démographie, cette réforme ignore délibérément qu’entre celle-ci et les retraites il y a l’économie, sa dynamique et son contenu en emplois qui ne sauraient être considérés comme des données, mais au contraire, comme des variables d’actions.

Ainsi se révèle le dessein d’une construction politique à courte vue qui pense rassurer en reportant à plus long terme le bouclage du financement d’un système qui ne peut se concevoir qu’à long terme et qui n’hésite pas à sacrifier les générations les plus pénalisées par des carrières professionnelles disqualifiantes, sur le plan de l’emploi et des conditions de travail, au bénéfice des plus nanties, de par leur capital, sanitaire, culturel et financier.

D’où notre défiance, totale et résolue, face à un texte qui ne peut en aucune façon se présenter comme l’instrument d’une réforme juste des retraites, qu’une majorité de nos concitoyens attend.

Jean-Louis Besnard